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全面發揮檢察職能優勢助力保護長江生態環境
2019-07-26 11:32:31 來源:正義網
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  編者按 長江經濟帶的永續發展,離不開良好的生態環境。檢察機關服務保障長江經濟帶發展,積極開展生態環境保護公益訴訟檢察工作,是充分發揮檢察職能作用的重要舉措。本期“實務·案例”結合一起檢察機關辦理的環境民事公益訴訟案件,再現辦案過程,并邀請實務界人士進行點評,以彰顯檢察機關充分履行公益訴訟檢察職能、保護長江經濟帶生態環境的使命擔當,敬請關注。

  一體化辦案機制提升公益訴訟檢察質效

  □聶美焱 唐柳

  圖①庭審現場。

  圖②公益訴訟起訴人發表意見。

  圖③辦案人員現場取證。

  【基本案情】

  重慶市南川區水江鎮山水村5組(下稱山水村5組)為“大灣”山林所有權人。2005年該片山林被劃為水源涵養林地,從2012年起,山水村5組村民享受地方公益林補償資金。

  2016年8月至12月29日,張某在未取得政府主管部門許可的情況下,擅自在“大灣”山林內占用林地開辦小煤窯,安排他人駕駛挖掘機,采取破壞地表植被、向下深挖的方式非法采煤,非法占用公益林地面積達1.0407公頃,致植被和種植條件遭受嚴重破壞,地類已發生改變。非法采礦區域及周邊形成面積約6680平方米的人工邊坡和體積約1.8萬立方米的矸石堆,存在發生地質災害的危險。同時,因其開采時所挖掘的泥土未回填,在現場堆積,已危及當地村民生命財產安全,嚴重損害了社會公共利益。按照相關集中管轄的規定,2018年3月21日,重慶市涪陵區法院作出一審判決:以非法采礦罪判處被告人張某有期徒刑三年,并處罰金50萬元。

  【立案】

  重慶市南川區檢察院在履行職責中發現本案線索,認為張某通過非法占用林地,損毀植被,采取破壞性挖掘方式非法采礦,造成生態環境被破壞,損害了國家和社會公共利益。張某雖受刑事處罰,但尚未承擔破壞生態環境損害賠償和修復責任,根據法律規定,可以對張某提起承擔生態環境損害賠償和修復責任的民事公益訴訟,根據重慶市檢察院第三分院(下稱三分院)一體化辦案機制的規定,南川區檢察院將該案線索移送至三分院。2018年5月21日,三分院決定對張某破壞生態環境公益訴訟案立案調查。

  【訴前程序】

  2018年6月29日,三分院在報紙上刊登公告,依法督促有關單位或社會組織提起民事公益訴訟。公告期滿,沒有法律規定的機關和組織提起民事公益訴訟或將有關情況反饋三分院。

  1.本案調查重點。本案中張某涉嫌非法采礦罪雖已經刑事判決確認,但并無導致生態環境損失等方面的證據,單獨提起民事公益訴訟證據明顯不足。檢察機關提起破壞生態環境和資源保護領域公益訴訟,還需要收集以下證據:一是張某行為對資源、環境的影響及程度;二是環境修復方案及修復費用等。

  2.相關調查工作。三分院建立了辦案一體化機制,實行上下兩級院聯動辦案。一是辦案力量統一調配。三分院從轄區的南川區院、涪陵區院抽調6名干警多次趕赴案發地進行實地調查、取證。二是辦案設備統一調配。三分院從轄區的涪陵區院兩次調取無人機,到案發地進行航拍收集固定證據。三是統一部署。三分院對需要鑒定或提供咨詢意見的相關工作進行了統一安排,三分院辦案人員負責聯系有關專家制作發案現場開采前后衛星對比圖片、咨詢提供生態環境服務功能損失專家意見,聯系司法鑒定機構鑒定植被損害情況、制作植被的修復方案及評估修復費用;南川區院負責委托相關機構對張某行為對地質損害情況評估、制定修復方案并對修復費用進行評估。

  【提起訴訟】

  按照規定程序,2018年11月1日,三分院向重慶市第三中級法院提起民事公益訴訟。

  1.起訴條件。根據民事訴訟法第55條第2款規定,本案符合起訴條件:(1)本案是檢察機關履行職責中發現的;(2)張某非法采礦,造成生態環境破壞,損害了國家和社會公共利益;(3)經公告,沒有適格主體提起訴訟。

  2.提供證據材料。(1)違法行為證據。一是重慶市涪陵區法院對張某判處非法采礦罪的刑事判決。二是張某非法采礦罪一案的刑事案卷。(2)張某的行為致使公共利益受到損害的證據。一是相關部門的鑒定意見、調查報告、專家意見等,證明被占林地原地類為灌木林地,森林類別為一般公益林區,林業種植條件已被嚴重毀壞,其地類已發生改變。張某非法采礦損害生態環境所產生的治理、修復費用及環境服務功能損失。二是現場被開采前后的衛星圖片對比圖、檢察機關制作的現場照片。(3)檢察機關提起本案公益訴訟主體和程序合法。2018年6月29日,報刊上刊發公告。

  3.訴訟請求:(1)判令被告修復山水村5組“大灣”林地生態環境,承擔生態環境修復費用合計38.338萬元;(2)判令被告賠償環境自受到損害至恢復期間的服務功能損失10萬元(以專家咨詢意見為證);(3)判令被告承擔鑒定、調查評估、專家咨詢、公告費用共計2.55萬元;(4)判令被告向社會公眾賠禮道歉。

  【庭審情況】

  本案于2018年11月29日進行了開庭審理,庭審邀請了部分人大代表、政協委員參與旁聽,并實行庭審直播。

  舉證。公益訴訟起訴人出示了四組證據:第一組證據證明提起本案公益訴訟主體和程序合法。第二組證據證明張某實施了非法采礦破壞生態環境的行為。第三組證據證明張某非法采礦行為導致的生態環境損害情況、修復方案、修復費用及其服務功能損失情況。第四組證據證明張某應當承擔的評估服務費、技術服務費用、專家咨詢費、公告費共計2.55萬元。

  質證。張某對公益訴訟起訴人舉示的四組證據的真實性、合法性均無異議。

  公益訴訟起訴人發表意見。(1)起訴前已依法進行公告,提起民事公益訴訟符合法律規定。(2)張某非法采礦破壞生態環境事實清楚,證據確實充分。張某為了眼前的經濟利益,在未取得政府有關主管部門許可的情況下,擅自占用山水村5組“大灣”處公益林地開辦小煤窯,掠奪式開采,造成該區域原有植被和土壤被嚴重破壞,形成了高低不平的土丘和深達3至4米的坑洞,危及當地村民的人身和財產安全,嚴重損害了社會公共利益。(3)被告承擔刑事責任的,不影響其承擔民事責任。根據環境保護法第64條規定,因污染環境和破壞生態造成損害的,應當依照侵權責任法的有關規定承擔侵權責任。侵權責任法第4條規定,侵權人因同一行為應承擔行政責任或者刑事責任的,不影響依法承擔侵權責任。(4)本案訴訟請求于法有據。根據森林法第23條、第44條,最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條至第23條之規定,張某實施的環境侵權行為已損害社會公共利益,應當承擔侵權損害賠償責任,對其損害的生態環境進行修復、賠償生態環境服務功能損失,并向社會公眾賠禮道歉。

  被告答辯。張某辯稱:其已受到行政處罰并承擔了刑事責任,不應再承擔民事責任。采礦的林地在其占用之前已被不同程度破壞,故毀林責任不應由其一人承擔。相關行政主管部門監管不力應承擔相應的監管責任。

  法院意見。法院認為,根據侵權責任法第4條第1款之規定,張某雖已承擔刑事責任、行政責任,仍應承擔民事侵權責任。張某辯稱毀林責任不應由其一人承擔,但未舉示證據加以證明,也與公益訴訟起訴人舉示的證人證言及衛星對比圖片等證據相矛盾。相關的土地、林業行政主管部門都曾對其違法行為進行過制止,也進行了相應處罰。故張某的抗辯均不能成立。從調查及整治意見的結論看,被毀林地地質修復部分專業性較強,張某現不具備自行修復的技術能力和資金條件,判決張某承擔生態環境修復費用,由有資質和技術條件的專業人員實施具體的修復工作。

  關于修復費用、服務功能損失的確定問題。重慶某公司針對涉案地塊地質危害的排除和防治,進行了必要性分析并制定了初步修復建議,對所需費用進行估算,該調查報告可以作為確定張某地質修復費用的依據。重慶某林業司法鑒定所對本案因張某非法采礦被損壞的林地的復墾、復綠費用所作的成本評估鑒定,可以據此認定復墾、復綠的費用。鑒于本案受損生態環境本身的復雜性、功能的多樣性、計算方式的多種選擇性,本案生態環境服務功能損失難以準確計算,但鑒于此項損失客觀存在,在確定張某所應承擔的賠償費用時,可結合案情酌定。

  【判決結果】

  2018年12月14日,重慶市第三中級法院作出判決:

  1.張某賠償生態環境修復費用合計38.338萬元。該款用于山水村5組“大灣”林地生態環境修復。

  2.張某賠償生態環境自受到損害至恢復期間的服務功能損失10萬元。該款用于山水村5組“大灣”林地生態環境修復或與其相關的公共生態環境修復。

  3.公益訴訟起訴人為本案墊付的鑒定、調查評估、專家咨詢、公告費用共計2.55萬元,由張某負擔。

  以上三項共計50.888萬元,限于本判決生效后三十日內支付。

  4.張某向社會公眾賠禮道歉。

  宣判后,張某未上訴,判決已發生法律效力。

  【典型意義】

  保護長江流域生態環境,是長江經濟帶沿線檢察機關的重要職責。檢察機關在辦理張某非法采礦破壞生態環境案中采用一體化辦案機制,實行線索發現、人員調配、證據收集等上下兩級院聯動。庭審中,檢察機關邀請人大代表、政協委員參與旁聽,實行庭審直播。彰顯了檢察機關打擊破壞生態環境違法行為的力度;警示人們,對破壞生態環境的違法行為者,不僅要承擔刑事責任,而且還要承擔相應的生態環境損害賠償民事責任,取得了較好的社會效果。值得一提的是,本案中檢察機關提出生態環境修復費用和生態環境受到損害期間的服務功能的賠償訴求,獲得法院判決支持,明確相應違法責任,使受損生態環境修復工作得到有效保障。

  (作者單位:重慶市人民檢察院第三分院)

  充分行使調查權全方位履行舉證責任

  □謝文軼

  亮點特色:

  檢察機關對違法行為造成的實然損害和重大損害風險一并查實提出民事公益訴訟,符合維護國家利益和社會公共利益的制度初衷。

  該案的辦理過程,充分展現了檢察機關內部縱向聯動、橫向配合、上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的一體化辦案機制。

  張某占用林地非法采礦破壞生態環境案是一起檢察機關辦理的生態環境和資源保護領域民事公益訴訟案件。辦案機關運用一體化辦案機制,在對案件進行細致調查、嚴格履行訴前公告程序的基礎上,對已經承擔刑事責任的違法行為人提出承擔民事責任的訴訟請求并獲得法院支持性判決。該案的辦理具有較強的典型意義,有以下幾個特點:

  一是綜合履行刑事檢察、公益訴訟檢察職能保護自然資源及生態環境,明確違法行為人受到刑事處罰不影響其承擔民事責任。在自然資源與生態環境保護領域,檢察機關可以多措并舉,綜合運用刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等四大檢察職能提供有力司法保障。針對張某占用林地非法采礦的行為,檢察機關對張某涉嫌非法采礦罪提起刑事公訴,法院判決對張某作出相應刑罰后,檢察機關針對張某破壞生態環境損害公共利益的行為提起民事公益訴訟。張某在庭審中反駁稱其已受到行政處罰并承擔了刑事責任,不應再承擔民事責任。但實際上,承擔刑事責任與承擔民事責任并行不悖,具體來說,刑事責任是懲罰性責任,目的是懲罰違法行為人、維護社會秩序,張某構成非法采礦罪即是侵犯了國家對礦產資源和礦業生產的管理制度以及國家對礦產資源的所有權,法院判決有期徒刑和罰金是對其犯罪行為的懲罰;而民事責任是補償性責任,在本案中法院判決張某承擔相應的生態環境修復費用、服務功能損失費用等,目的是補償并恢復受損的公共利益。二者的性質和目的不同,因此,違法行為人因同一行為承擔刑事責任的,并不影響其依法承擔民事責任。

  二是在辦案過程中充分行使調查權,全方位履行舉證責任。關于檢察機關調查核實權,民事訴訟法、行政訴訟法早有規定,2018年10月26日修訂的人民檢察院組織法也對此作了進一步明確。在辦理公益訴訟案件過程中,檢察機關行使調查權是查明案件事實的必須手段,也正因為檢察機關可以行使一定公權力開展調查取證,其舉證能力強于普通的民事、行政訴訟原告,在適用民事訴訟、行政訴訟舉證責任原則的基礎上也應作出更為嚴格的要求。在本案的調查過程中,辦案機關一方面運用刑事案件判決認定的證據證明張某破壞林地、非法采礦的違法事實,另一方面采用現場勘查、無人機航拍、詢問行政機關相關人員、專家咨詢意見、委托鑒定制定修復方案等方式就生態環境損害結果、應當承擔的生態環境修復費用和環境服務功能損失費用等進行調查取證并在庭審中充分履行了舉證責任。同時也要看到,現行法律和司法解釋對公益訴訟工作中檢察機關調查權的規定還比較原則,并沒有規定具體調查手段和程序,也缺乏調查的保障機制等相關內容,需要進一步通過司法解釋等形式作出細化規定。

  值得注意的是,本案張某非法占用林地采礦違法行為除了造成對植被、礦產、土壤等自然資源和生態環境方面的公共利益實然損害之外,其非法采礦造成的泥土堆積及地質欠穩定狀態還對生態環境的進一步惡化、當地村民生命財產構成了重大的損害風險。“預防為主”是環境法的基本準則之一,環境民事公益訴訟相關司法解釋也將對公共利益的重大損害風險明確納入了受案范圍并設置預防性責任承擔方式。因此,檢察機關對違法行為造成的實然損害和重大損害風險一并查實提出民事公益訴訟,符合維護國家利益和社會公共利益的制度初衷。

  三是運用一體化機制貫穿辦案全過程。在檢察機關內設機構改革過程中,最高檢、省級院增設了公益訴訟檢察部門,但省級以下檢察院,尤其是基層院作為具體辦案單位依然缺少辦理公益訴訟案件的專門力量。在人員力量與履職要求存在客觀差距的情形下,一體化辦案機制的優勢在本案的辦理過程中得以較好的體現。本案案件線索來源于基層院辦理的刑事案件,按照民事公益訴訟由市(分、州)級檢察院辦理的管轄原則,案件線索被移送至市分院。市分院統一部署,統籌轄區內基層院的各自優勢,對辦案力量、辦案設備統一調配,將案件事實證據進行分解查證。這一過程充分展現了檢察機關內部縱向聯動、橫向配合、上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的一體化辦案機制,可以說是公益訴訟辦案機制探索的優秀范例。

  本案取得了法院支持性判決,但距受損公益最終得到恢復的目的還有后續執行問題需要解決。檢察機關提起民事公益訴訟時一般會提出訴訟請求要求法院判決被告修復生態環境,如確定被告不履行修復義務時,則應當承擔生態環境修復費用。本案法院判決認為,張某現不具備自行修復的技術能力和資金條件,因此判決其承擔修復費用。案件執行過程中,張某實際無力承擔金錢責任,在這種情況下,民事賠償金恐難執行到位。為了使公益得到最終有效恢復,檢察機關、法院、刑罰執行機關等部門還需要在案件執行階段繼續溝通,綜合金錢賠償、自行恢復、勞務替代等多種方式執行判決。

  同時,也需要對一些相關問題作進一步思考。如在刑事責任與民事責任競合的情形下,一方面如前所述,違法行為人受到刑事處罰不影響其承擔民事責任。另一方面,由于檢察機關在辦理刑事案件過程中貫徹寬嚴相濟刑事政策和恢復性司法理念,將生態修復情況與刑事案件處理有機結合,也就是說在辦理刑事案件的同時,違法行為人通過民事公益訴訟判賠執行、積極履行修復義務等方式可能獲得較輕的刑事判罰,二者責任承擔并非毫不相干。針對這一問題,《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》創造性地提出了“刑事附帶民事公益訴訟”這一公益訴訟類型,一并解決刑罰和公益恢復的問題,亦可節約司法資源。但實踐中仍有不少案件由于案件線索或者辦案期限等問題以分別提起刑事訴訟和民事公益訴訟的方式辦理,且絕大多數案件為先刑后民,如何統籌考慮違法行為人的刑事責任與民事責任承擔,需要理論和實踐層面的進一步探索研究。

  (作者單位:最高人民檢察院第八檢察廳)

責任編輯:羅媛媛
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