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“全球最佳實踐者”評價背后,凸顯中國司法5大制度優勢
2019-10-28 19:36:23 來源:最高人民法院
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  北京時間10月24日,世界銀行發布《2020年營商環境報告》。中國的全球營商便利度排名繼去年大幅提升32位后,今年又躍升15位,位居全球190個經濟體的第31位,連續兩年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。

  “水深則魚悅,城強則賈興”。構成世行營商環境便利度排名的十大指標中,涉及制度和司法因素的約占三分之二。其中,直接評價司法質效的指標占20%,分別是“執行合同”和“辦理破產”。與審判工作緊密相關的占20%,分別是“獲得信貸”和“保護中小投資者”。因此,在提升營商便利度方面,人民法院使命重大、任務艱巨。

  那么,在這次全球營商便利度年度“大考”中,中國法院的“成績單”究竟如何?又是如何確保各項改革舉措精準到位?最終憑借哪些堅實努力奪回往年“失分點”?近年涉及法院工作排名的穩中有升,到底凸顯了中國特色社會主義司法制度哪些制度優勢呢?

  閃亮的司法成績單

  用一句話形容中國法院今年的“成績單”,應當是:既繼續保持高水平,又實現突破性提升。

  先說“高水平”。根據世行標準,對司法制度運行和訴訟程序質效的評價,主要集中于“執行合同”指標,包括司法效率、司法成本、專業化程度、信息化程度等評價要素,向來被稱為“法院競爭力”指標。2018年,我國“執行合同”指標排名全球第6位,已穩居第一陣營。

  排名越是靠前,進步越是不易。總體而言,我國在“執行合同”其他項目的分值均接近滿分,差距完全靠司法效率拉開。但是,如果訴訟法律沒有調整,司法效率領域的得分就難以突破。例如,我國解決商業糾紛的時間,近3年平均耗時始終保持在496天左右(好于地區平均水平),若不調整公告送達期間,已很難實現實質性躍升。

  盡管如此,按照《2020年營商環境報告》,中國的“執行合同”指標還是前進1位,排名全球第5位,繼續保持領先,距離排在首位的新加坡僅3.6分,超過中國臺灣(第11位)、德國(第13位)、美國(第17位)和中國香港特別行政區(第31位)。其中,“司法程序質量”指數從15.5分提高至16.5分,再次被世行評價為這一領域的“全球最佳實踐者”。

  再看“突破性”。“辦理破產”指標,一般用來評價通過法院完成市場救治退出的機制和效率。這項指標由于涉及復雜的制度調整,相關改革很難被世行認定為可以得分的“實質性改革舉措”。在我國《企業破產法》尚未修改的情況下,單靠人民法院自身力量,優化“辦理破產”指標有很大難度。

  針對上述困難,最高人民法院將“精準回應”作為基本戰略,著重在力所能及的范圍內開展制度優化,并從強化專業化審判機制、信息化輔助等方面完善配套機制。在《2020年營商環境報告》中,中國的“辦理破產”指標躍升至第51位,前進10位。其中,考察現有破產法律制度充分性和完整性的“破產框架力度”指數從11.5分提高至13.5分,在190個經濟體中位列第18位,處于先進位置。

  此外,在評價對中小投資者保護力度的“保護中小投資者”指標上,中國排名上升36位,位列全球第28位,實現了歷史性跨越。這其中,由法院改革舉措推動的“董事責任程度指數”從1分提升至4分,“所有和管理控制指數”從4分提升至6分,“股東治理指數”也達到世界先進水平。

  科學的改革方法論

  從方法論上看,在世行此次營商環境評估中,涉及法院工作的指數之所以整體實現“穩中有升”,很大程度應歸因于中國法院戰略上的高度重視、戰術上的有的放矢,通過深入把握世行評價標準,不斷優化改革舉措精準度。

  過去,一些部門在優化營商環境方面推出了諸多舉措、作出過許多努力,卻未達到預期效果,原因就在于忽略了對世行營商環境評估標準和方法論的研究,沒能做到措施對應、精準改進。具體因素包括:

  ——舉措乏力,改進限于個案,缺乏制度效應,最終未獲承認;

  ——回應失焦,對方希望改進A條款,我方卻調整B條款,彼此訴求錯位;

  ——宣傳不夠,明明做了許多工作,但國內的問卷填報者不知道、不了解,甚至存在偏見或誤解,導致效果適得其反;

  ——協同不足,涉及多個部門的指標,要么“剃頭挑子一頭熱”,要么“各人自掃門前雪”,未能形成制度合力,無法精準解決問題,等等。

  在這次營商環境評估中,最高人民法院組織專門力量,深入研究世行歷年報告、建議和方法論,在優化指標、交流磋商、數據核驗過程中注重方式方法,爭取到最佳效果。

  第一,摸準吃透評估標準,關鍵時刻據理力爭。世行評估的基本理念是:“舉措常變,規則恒定。”具體評估時,不看重短期效果如何,更側重觀察是否頒布文件、構建制度,文件強制力如何,實踐中是否得到廣泛遵守。

  過去,由于對我國法律淵源體系缺乏深入了解,世行一直不承認最高人民法院司法解釋的法律效力。在此次磋商中,最高人民法院會同有關專家,結合我國《立法法》和司法實踐,著重向世行評估團隊澄清了司法解釋的法律效力問題,最終得到他們的認可。通過印發司法解釋,靈活回應爭議,挽回了一些關鍵領域的失分。

  第二,精準改進失分領域,確保改革有的放矢。針對既往失分指標,最高人民法院查漏補缺、逐項梳理,有針對性地推出相應改革舉措,取得良好效果。

  ——修改完善《關于嚴格規范民商事案件延長審限和延期開庭問題的規定》,明確休庭、延期審理的次數、情形、程序、時間間隔等,挽回了前幾年未得的0.5分。

  ——印發《關于人民法院通過互聯網公開審判流程信息的規定》,要求統一在線公開“平均審理期限”“結案率”和“單一案件審判流程”等信息,強化司法透明度,成功提升0.5分。

  ——印發《關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定(三)》,將關鍵的“破產框架力度”指數從11.5分提升至13.5分。

  ——印發《關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(五)》,贏得“保護中小投資者”指標中的關鍵5分。

  第三,統籌規劃工作方案,推動實現以點帶面。最高人民法院對照世行評價標準,列出任務清單和行動計劃時間表,推動在北京、上海兩個樣本城市優化在線立案程序,不再要求必須提交紙質文本。同時,推動有利于提升營商便利度的改革舉措有序推廣,如在北京、上海、深圳、天津設立破產法庭,配套構建科學合理的破產案件考核機制,并在全國各省市區推動成立42家破產管理人協會等。

  對中國營商便利度飛躍提升的原因,世行官方給出的答案是:“改革進程堅實有力”。此次,世行認可的各經濟體“實質性改革舉措”中,中國共有8項,排名全球第2位,其中3項由最高人民法院牽頭。“制無美惡,期于適時,變無遲速,要在當可。”可以說,沒有全面深化改革、全面依法治國開創的嶄新局面,中國法院不可能在營商環境評估領域取得如此進步。

  中國特色社會主義司法制度5大優勢

  世界各經濟體之所以越來越重視世行的營商環境評價,一是因為世行的評價立場相對客觀、中立,不按照意識形態、國力強弱、貧富差別設置“歧視性”指標;二是因為世行“所測即所得”的評價方法比較科學、成熟,格外注重不同行業、各類人群的“體驗感”和“獲得感”。也正是基于上述原因,許多政治學家將世行的營商便利度排名,視為比較各國制度優勢和法治競爭力的重要參考。

  中國法院這次取得的“成績單”,來自嚴格的第三方成效評估、問卷調查、實地考察和數據校驗,并非自說自話。一系列指標排名提升,充分說明我們的制度設計好、治理效能高,凸顯了中國特色社會主義司法制度的以下制度優勢:

  第一,體現了堅持黨的領導的制度優勢。“經國序民,正其制度”。中國共產黨的領導,是中國特色社會主義最本質的特征,也是中國特色社會主義司法制度充分發揮作用的根本保證,是我們最大的制度優勢。

  在優化營商環境過程中,堅持黨的領導的制度優勢體現在:集中力量辦大事,一張藍圖繪到底,黨統一領導全面深化改革、全面依法治國,有效調配各類資源,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,確保各項改革和工作始終沿著正確方向穩步前進,有效解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安。

  從時間維度上看,“執行合同”指標在世行2015年報告中還位列第35位,到2016年報告已躍升至第7位,此后一直保持在高水平,正好與全面深化司法體制改革的推進節奏同步。

  在此期間,正是在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下,在習近平新時代中國特色社會主義思想的正確指導下,人民法院才能啃硬骨頭、涉險灘、闖難關,做成了法官員額制、立案登記制、司法責任制、深化司法公開等“想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革”,從主體、機制和保障上為提升司法質量、效率和公信力夯實了基礎。

  許多西方法官、法律學者得知中國法院已推出五個改革綱要,并成功實施后,都表示驚詫,認為在他們那里很難做到,因為要么是政黨輪流轉,無法形成持續性、連貫性的系統規劃;要么內部紛爭不止、三權相互掣肘,把本應是“及時雨”的改革方案變成久拖不決的“僵尸法案”。

  早在2002年,美國密歇根州議會就通過了設立互聯網法院的議案,甚至開通了官方網站,最終因籌建經費不足不了了之。而杭州互聯網法院從中央深改組審議通過方案到正式掛牌,只用了不到2個月時間,僅1年后就成功增設了北京、廣州互聯網法院。

  第二,體現了堅持以人民為中心的制度優勢。中國特色社會主義司法制度深深植根于人民之中,始終堅持以人民為中心,尊重人民主體地位,是保障人民權利、代表人民利益、反映人民意愿的制度,因而具有不竭的力量源泉。

  習近平總書記強調,要“把是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感,作為改革成效的評價標準。”從戰略上看,中國法院高度重視世行的營商環境評價指標,但并不意味著改革規劃僅圍繞這些指標展開。

  ——凡是不符合人民福祉和我國國情的指標要求,即使丟分也堅決不能采納;

  ——凡是有利于人民安居樂業、幸福指數提升的指標,必須持續不斷優化,即使在書面分值上已獲滿分,也絕對不能停止改革步伐;

  ——凡是人民有新需求新期盼的領域,必須抓緊查漏補缺,制定完善相關改革規劃,實現“人民有所呼,改革有所應”。

  前已述及,我國的“司法程序質量”指數去年就已獲“全球最佳實踐者”稱號,但相關領域的改革從未止步。今年7月31日,最高人民法院印發《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》,全面推行在線立案和跨域立案機制,為人民群眾提供豐富快捷的糾紛解決渠道和一站式高品質的訴訟服務。北上廣、長三角、京津冀地區法院之間,均已實現省市區三級法院跨域立案,跨區域遠程辦理、跨層級聯動辦理,最大限度地便利當事人。

  按照一些世行專家的說法,在訴訟服務、電子訴訟等領域,已經是中國的改革實踐在引領世行評價指標的更新迭代、不斷優化。而啟發和指引中國改革實踐的,正是廣大人民群眾對更美好生活的需求和期盼。

  第三,體現了服務黨和國家發展大局的制度優勢。習近平總書記要求,政法系統要在更高起點上推動改革取得新的突破性進展。這里的“更高起點”,就是要求人民法院弘揚偉大的改革開放精神,審時度勢、立足本位、提升站位,為推動形成更高層次改革開放新格局提供優質司法保障、營造良好法治環境。

  連續兩年成為司法程序質量指數的“全球最佳實踐者”,充分說明強化司法公開、司法效能和司法公信,本身就是優化法治營商環境的有力舉措。正如習近平總書記指出的:“法治是最好的營商環境。”人民法院只要找準立足點和著力點,嚴格司法、厲行法治,就能夠深度融入服務國家重大戰略工作。

  在最近幾次營商環境評估過程中,最高人民法院不僅著力優化自身牽頭的“執行合同”“辦理破產”指標,對于其他中央部委牽頭負責的指標,但凡需要人民法院提供任何司法支持,都及時印發文件、出臺措施,真正做到了“既合理分工,又密切協作”。

  在機構設置上,世行評估專家對金融法院、知識產權法院、互聯網法院、破產法庭都作出高度評價,認為這些專門法院和專業化審判機構代表了國家戰略傾向、司法保障力度、專業解紛能力,本身就是經濟體司法競爭力的體現。

  事實上,為了提前占據各類糾紛解決“優選地”地位,在國際經濟競爭中爭取主動,許多國家已經設立或正籌備設立國際商事法院或國際金融法院。由此也可以看出:隨著形勢變化和時代發展,設立專門法院的標準,已經從加強專業化的單一維度,向服務國家重大戰略拓展。人民法院必須根據中央統一部署,因時而動,順勢而為。

  第四,體現了集體負責制的制度優勢。美國聯邦最高法院一位大法官訪華時,曾說他非常羨慕中國的司法解釋制度,當美國政客還在為法院該如何解釋法律爭執不休時,中國法院已經根據時代變化和人民需求,靈活制定了具有法律效力的規范性文件,并得到立法機關的備案和認可。

  事實上,司法解釋的法律效力被注重規則治理的世行承認,本身也是這次評估能挽回既往失分項的關鍵因素。我后來對這位大法官說,司法解釋權只是最高人民法院的職能,在確保司法公正、統一法律適用方面,真正發揮作用的是中國法院的集體負責制特點。

  集體負責制,意味著依照法律規定獨立行使審判權的主體是人民法院,而非法官個人。實踐中,代表人民法院行使審判權的,是獨任法官、合議庭、審判委員會等法定審判組織,裁判最終也是以人民法院名義作出,絕對不能“一個法官,一個判法”。

  正是基于對集體負責制和民主集中制的深刻把握,我們的司法責任制改革才走出“一放就亂,一管就死”的怪圈,既在權力運行機制上保障“審理者裁判,裁判者負責”,又依托院庭長依法監督管理、專業(主審)法官會議、審判委員會等機制適度集中,真正做到民主時充滿活力、集思廣益,集中時有理有據、決策有力。試想,如果沒有案件的公正裁判、法律的統一適用,審判效率和信息化程度再高,也不可能鑄就良好的營商環境。

  第五,體現了堅持與信息化發展深度融合的制度優勢。我國在互聯網發展上,具有鮮明的規模優勢、應用優勢和產業優勢。互聯網技術和產業的新發展、新應用,也為司法審判工作帶來新挑戰、新機遇。

  2013年以來,最高人民法院就積極推動實施網絡強國戰略、國家大數據戰略、“互聯網+”行動,探索推動審判方式、訴訟制度與互聯網技術深度融合的新路徑、新領域、新模式,網絡多元解紛和訴訟服務體系框架初步搭建,互聯網法院次第開花,網絡治理規則逐步完善,網絡空間日漸清朗有序。

  最近幾年,我在向外國法官、法律專家和留學生介紹中國法院時,發現最讓他們震撼的就是中國司法的信息化發達程度。中國已經擁有全球規模最大的裁判文書公開網、庭審直播公開網,大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新技術已深度運用于司法實踐,依托微信小程序搭建的“移動微法院”平臺已在北京等12個省區市轄區內法院全面試點。截至2019年8月31日,移動微法院注冊當事人已達27萬人,注冊律師5.5萬人,在線開展訴訟活動達124萬件。

  在“辦理破產”領域,最高人民法院于2016年8月開通的“全國企業破產重整案件信息平臺”,這次就引起世行評估專家濃厚興趣。截至2019年8月31日,通過全國企業破產重整案件信息網公開破產案件50187件,網上召開債權人會議272次,涉及債權人223611人次、破產債權8490億,處置破產財產2888億,有效促進資本、技術、資產等要素的自由流動和再配置。

  一位外國學者告訴我,受司法管理體制制約,許多西方法院都是“數據孤島”,法院與法院之間涇渭分明,更談不上與偵查、檢察部門聯通,而中國法院與信息化發展程度融合之深,已經超出想象,不僅打破了不同層級、地域法院之間的“數據壁壘”,還能夠在以審判為中心的制度框架下實現與其他機關的平臺聯通、數據共享。

  當別的國家還在為是否設立在線法院、建立在線訴訟規則爭論不休時,中國已設立了3家互聯網法院。截至目前,互聯網法院在線庭審平均用時45分鐘,案件平均審理周期約38天,比傳統審理模式分別節約時間約3/5和1/2,遠遠低于世行認定的496天平均周期。除了完善在線訴訟規則,互聯網法院還積極推進網絡空間依法治理,審理了一大批具有規則意義的案件。

  曾有位外國律師問我,習近平總書記提出要“加快提升我國對網絡空間的國際話語權和規則制定權”,是否意味著互聯網法院要審理更多涉外案件。我告訴他,審理涉外案件只是一個方面,我國互聯網產業的發展已經走在世界前列,許多糾紛類型前所未有,里面包含的治理難題也前所未有,互聯網法院審理好一起案件、確定好一個規則,就填補了一個空白,這些判例或規則翻譯為英文,就能為其他國家法院審理類似案件提供參考。某種程度上講,這就是“國際話語權和規則制定權”的體現,也是新型司法文明的創建和傳播。

  為人類法治文明奉獻中國智慧

  總之,在社會深刻變革、全球化競爭加劇、信息化快速發展的背景下,傳統西方法治的所謂超脫、保守、被動,逐步顯示出回應社會變革的動力不足、感受民眾需求的壓力不夠、運用現代技術的能力不強等問題,導致訴訟程序繁冗、訴訟效率低下。而中國法院則能夠在黨的領導下,及時適應社會變革、回應民眾需求、融合現代技術,不斷凸顯制度優勢。

  現代西方法治伴隨著工業文明的興起而發展,其優勢與工業文明相適應。當人類進入信息化時代,法治文明必將面臨一場新的變革。這些年,我們堅定走中國特色社會主義法治道路,致力于探索完善有中國特色的法治文明。

  即將召開的黨的十九屆四中全會,將研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題。可以預見,隨著更多重要改革舉措的推出,中國特色社會主義司法制度的制度優勢將更加凸顯,并轉化為更強治理效能,為人類法治文明貢獻更多中國智慧和中國方案。

責任編輯:羅媛媛
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